Михаил Глубоковский, доктор биологических наук, первый заместитель директора «ВНИРО», профессор Кафедры ихтиологии биологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
26 августа в Астрахани прошел тематический форум «Обсуждение проекта федерального закона «О любительском и спортивном рыболовстве», в котором я принял участие и выступил с коротким докладом. Время для серьезного доклада у меня было мало, зато выступающих было много из разных регионов России (что полезно для дискуссии). В данной заметке хочу тезисно изложить свое мнение о развитии российского законодательства о любительском и спортивном рыболовстве.
Базис и надстройка
Любительское и спортивное рыболовство в России в настоящее время представляет собой довольно сложное явление, сочетающее в себе как архаичные элементы, сохранившиеся со времен СССР, так и современные (заметим, далеко не всегда цивилизованные) формы рыночной экономики рыболовных услуг и туризма. Существуют многочисленные, разделенные по своим интересами и финансовым возможностям, формальные и неформальные группы рыбаков-любителей. Общее число рыбаков-любителей в России насчитывает сейчас по разным оценкам от 10 до 25 млн. человек. Огромная, но пока разобщенная общественно-политическая сила, которую, кстати, не прочь использовать в своих целях различные политические партии. Эти обстоятельства предопределяют противоречивость мнений граждан и разных групп влияния по вопросам организации и регулирования любительского и спортивного рыболовства. Поэтому законопроект «О любительском и спортивном рыболовстве» не может в принципе полностью удовлетворить всех рыболовов-любителей, но должен стать результатом разумного компромисса различных позиций, которые высказывают люди, разбирающиеся в самом предмете правового регулирования, а именно - в рыболовстве.
Немного истории
Современное правовое регулирование любительского и спортивного рыболовства в России начинает отсчет с января 2005 года, когда вступил в силу Федеральный Закон № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» (далее – Закон). В развитие Закона были выпущены Правила рыболовства для всех рыбохозяйственных бассейнов России, в которых были установлены необходимые ограничения рыболовства, в том числе любительского и спортивного. В дальнейшем, как в Закон, так и в бассейновые Правила рыболовства вносились многочисленные изменения и дополнения. В итоге статья 24 «Любительское и спортивное рыболовство» Закона оказалась хотя и концептуально адекватной по сути, но чересчур краткой для регулирования всех имеющихся коллизий в рассматриваемой сфере. Весной 2011 года было принято политическое решение по разработке и широкому общественному обсуждению проекта самостоятельного Федерального закона «О любительском и спортивном рыболовстве». Данный Законопроект открыт для обсуждения на интернет-портале Фонда общественное мнение.
Рассматривая доступные для анализа тексты официального Законопроекта, и учитывая имеющийся российский и зарубежный опыт в организации и регулировании любительского и спортивного рыболовства, можно сделать следующие предложения по решению некоторых из существующих проблем, которые пока не были затронуты в публичных и интернет форумах. При этом я сознательно не касаюсь в этой заметке «судьбоносной» дилеммы, которую самозваные «лидеры» рыбаков-любителей выдают за соль концепции законопроекта, а именно: либо отмена всех рыболовных участков и введение всеобщей платной карты рыболова (или фиш-карты), либо – протестные митинги. Полагаю, что, во-первых, это далеко не единственная серьезная проблема Законопроекта, а, во-вторых, обсуждать ее надо рационально (профессионально), а не эмоционально (по-любительски).
Существенные недостатки законопроекта
1. В статье 5 Законопроекта перечисляются участники отношений в области данного вида рыболовства. Однако среди них нет рыбаков-любителей, как, впрочем, и рыбаков-спортсменов. Это произошло, видимо, потому, что эти категории граждан в России сейчас – неопределенный круг лиц. Их самих и их деятельность по вылову рыбы при нынешнем положении дел официально учесть невозможно. Поэтому необходимо (по аналогии с Охотничьим билетом, предусмотренным Законом «Об охоте») ввести новое понятие «Рыболовный билет», получить который можно будет не за деньги, а только после официальной сдачи экзамена по «рыболовному минимуму» (знание законодательства о рыболовстве, Правил рыболовства, техники безопасности и помощи пострадавшим). Это, во-первых, повысит ответственность и просвещенность рыбаков-любителей, во-вторых, станет необходимым элементом для создания в будущем общероссийской общественной организации (условно «Союз рыболовов России») и ее региональных отделений, в третьих, позволит реально учесть число рыбаков-любителей в каждом регионе страны и объем вылавливаемой ими рыбы (что необходимо в том числе для оценок экологической нагрузки на водоемы).
2. В стоимости карты рыболова (или фиш-карты), предусмотренной статьей 16 Законопроекта только на рыболовных участках, следует учитывать не только ставку сбора за водные биоресурсы, но также стоимость услуг (каждая – отдельной строкой и по желанию любителя), которые оказывают арендаторы рыболовных участков рыбакам-любителям. Возможно, стоит также установить минимум отчислений с цены карты рыболова, которые арендатор рыболовного участка должен направлять на его рыбохозяйственное обустройство.
3. Зарубежный опыт подсказывает, что Правила любительского и спортивного рыболовства целесообразно разрабатывать на уровне штатов (земель), т.е. в российском варианте - на уровне субъектов федерации с дальнейшей детализацией по муниципальным образованиям и водоемам. Такие правила принимаются субъектом Российской Федерации после согласования с Росрыболовством. При этом необходимо предусмотреть выпуск Росрыболовством «Типовых бассейновых Правил рыболовства» с федеральным минимумом требований. Правила рыболовства должны быть доступны гражданам (изданы официально массовым тиражом с иллюстрациями объектов промысла и разрешенных орудий лова). Более того, необходимо дать возможность субъектам Российской Федерации принимать свои собственные законодательные акты о любительском и спортивном рыболовстве, не противоречащие федеральному законодательству.
4. Следует законодательно урегулировать возможность продажи своего улова рыбаком-любителем. В соответствии с частью 1 статьи 7 Законопроекта улов рыбака-любителя в водном объекте общего пользования является его собственностью и, значит, может быть продан. Однако в соответствии со статьей 333.2 действующего Налогового кодекса такой улов может быть использован только для личного потребления и, следовательно, его продажа в настоящее время является налоговым преступлением.
5. В статье 12 Законопроекта необходимо более детально прописать методические подходы для формирования властями субъекта федерации перечня рыболовных участков. Эти методические подходы должны основываться на существующих в научных институтах Росрыболовства Кадастрах водных биоресурсов и рыбохозяйственных водных объектов, а также учитывать экологическую нагрузку на водоемы (в том числе, численность рыболовов–любителей), требования по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Данный подход позволит, во-первых, по справедливости решить вопрос о расположении и числе рыболовных участков, а, во-вторых, обеспечить сохранение самой возможности рекреационной рыбалки на долгие годы и для будущих поколений.
6. В статье 11 Законопроекта дается понятие рекреационного рыболовного хозяйства, главный атрибут которого – зарыбление. Однако, само понятие «рекреация» (что этимологически обозначает – оздоровление, отдых, развлечение), во-первых, не раскрывает сути таких рыболовных хозяйств, а, во-вторых, что более важно, гораздо шире по смыслу. Поэтому понятие «рекреационное рыболовство», как важнейший атрибут любительского и спортивного рыболовства, следует, на мой взгляд, использовать как заглавие данного Законопроекта, тогда как рыболовное хозяйство с зарыблением назвать как-то по-другому.
7. Федеральный закон «О рыболовстве» за шесть лет существования претерпел три существенные редакции, которые учитывали наработанную правоприменительную практику и новые вызовы, возникающие в промышленном рыболовстве. Полагаю, что отношения, возникающие в любительском рыболовстве, не менее (если не более) сложны, чем в промышленном. Поэтому, я так думаю, не надо сейчас стремиться разработать идеальный канонический текст Законопроекта о рекреационном рыболовстве. Необходимо лишь вычистить из законопроекта все благоглупости, прописать очевидные упущения и, главное, не допустить экстремистских новелл, которые ущемляют интересы большинства или меньшинства участников отношений в сфере любительского рыболовства. Очень хотелось бы, чтобы Законопроект возможно быстрее превратился в действующий Закон. Кстати, Закон «О рыболовстве» принимали 10 лет (с 1994 до 2004 года) – нам это надо для рекреационного рыболовства? Ну, а время и граждане России заставят нас в будущем поработать над новыми редакциями Закона «О рекреационном рыболовстве».